Seit Anfang der neunziger Jahre bemühte sich das EJPD (das Eidgenössische Justiz- und Polizeidepartement) um eine Annäherung an die polizeiliche und migrations- bzw. asylpolitische Kooperation der EU-Staaten. Dies insbesondere, nachdem die Stimmberechtigten im Dezember 1992 einen Beitritt zum Europäischen Wirtschaftsraum verworfen hatten.

Schon 1992 war Bundesrat Arnold Koller bei den Justiz- und Innenministern der EU vorstellig geworden. Er unterbreitete ihnen den vom Bundesamt für Flüchtlinge ausgearbeiteten Plan eines supranationalen Datensystems für den Abgleich der Fingerabdrücke von Asylsuchenden - Titel: Eurasyl. Der Vorschlag stieß nicht auf Interesse. Und zwar nicht, weil die EU- Staaten an einem solchen System grundsätzlich nicht interessiert gewesen wären, sondern weil sie es lieber selbst aufbauen wollten. Das entsprechende EU- System EURODAC mit Sitz in Luxemburg steht kurz vor der Fertigstellung.

In anderen Bereichen - insbesondere in der Visumspolitik - befleißigte sich die Schweiz eines autonomen Nachvollzugs der Beschlüsse der EU. So sehr sich die politische Linie des EJPD mit jener der EU-Staaten deckte, so schien doch ein Beitritt zur Schengen-Gruppe unmöglich. Zuletzt 1997 hatte die Schengen-Gruppe einen Beitritt oder eine Assoziation des Nicht-EU-Staats Schweiz ausgeschlossen. Aus diesem Grunde bemühte man sich im EJPD um den Abschluss bilateraler Abkommen mit den EU-Nachbarstaaten, die in wesentlichen Bereichen dem Schengener Abkommen nachempfunden sind.

Die Vertragspakete umfassen Rückübernahmeabkommen, Vereinbarungen über die Vereinfachung der Rechtshilfe und schließlich als Krönung Verträge über die polizeiliche und justizielle Kooperation. 1998 wurden solche Verträge mit Frankreich und Italien, 1999 mit Deutschland sowie mit Österreich und Liechtenstein unterzeichnet.

Mit Deutschland und Österreich waren Ende 1997 „Memoranda of Understanding" ausgehandelt worden, die eine enge Zusammenarbeit im grenznahen Raum, eine Abstimmung von Kontrollen auf beiden Seiten u.ä.m. beinhalteten. Damit war auch deutlich geworden, dass die Grenze zur Schweiz - eigentlich eine EU-Außengrenze - nicht nach dem Außengrenzenstandard des Schengener Abkommens kontrolliert wird, sondern dass vielmehr eine selektive Kontrolle erfolgt, die sich vor allem gegen AusländerInnen aus Drittstaaten richtet.

Während sich die Abkommen mit Italien und Frankreich größtenteils an den Standards des Schengener Abkommens ausrichten, gehen die Staatsverträge mit Deutschland und Österreich - wie der deutsche Bundesinnenminister Otto Schily bei der Unterzeichnung in Bern im April 1999 betonte - in wesentlichen Punkten über die Schengener Standards hinaus. Festgeschrieben werden eine Vielzahl von grenzüberschreitenden polizeilichen Maßnahmen, darunter die „Nacheile", d.h. die unmittelbare Verfolgung einer Person über die Grenze hinweg, und die grenzüberschreitende Observation. Für beide Methoden, die im Schengener Abkommen sehr zurückhaltend geregelt sind, werden in den Abkommen der Schweiz mit Deutschland und Österreich weder zeitliche noch räumliche Grenzen gesetzt. Die Polizeibeamten aus dem Ausland werden auch ermächtigt, öffentlich zugängliche Betriebs-, Arbeits- und Geschäftsräume zu betreten. Die grenzüberschreitende Observation soll sich anders als im Schengener Abkommen nicht nur gegen Personen richten, die einer auslieferungsfähigen Straftat verdächtigt werden, sondern auch gegen unverdächtige Kontaktpersonen (Partner, Freunde, Bekannte). Sie wird darüber hinaus auch zu rein präventiven Zwecken zugelassen. Zur Observation dürfen auch technische Hilfsmittel - Videokameras, Richtmikrofone - eingesetzt werden.

Mit Deutschland hat die Schweiz auch den Austausch von verdeckten Ermittlern vereinbart. Die deutsche Polizei kann einerseits ihre verdeckten Ermittlungen auf schweizerischem Territorium fortsetzen (bzw. umgekehrt), andererseits können sich schweizerische Polizeibehörden einen verdeckten Ermittler aus Deutschland für ihre eigenen Ermittlungen in der Schweiz kommen lassen. Auch der Einsatz von verdeckten Ermittlern ist für präventive Zwecke erlaubt. In keinem anderen internationalen Vertrag sind verdeckte Ermittlungen derart weitgehend verrechtlicht worden. Das Schengener Abkommen enthält zu dieser Frage gar keine Regelungen. Das Rechtshilfeübereinkommen der EU und das darauf aufbauende Zusatzprotokoll zum Rechtshilfeübereinkommen des Europarats sind erstens noch nicht unterschrieben und lassen zweitens den grenzüberschreitenden Einsatz von verdeckten Ermittlern nur im Rahmen von Strafverfahren zu.

Neben den grenzüberschreitenden Ermittlungsmethoden ist im deutsch- schweizerischen und österreichisch-schweizerischen Abkommen auch ein automatisierter Datenaustausch vorgesehen, der im wesentlichen an die Datenkategorien des Schengener Informationssystems angelehnt ist. Für diesen Datenaustausch ist der Aufbau eines gemeinsamen Datenpools vorgesehen, der einerseits von den deutschen bzw. österreichischen Länderpolizeien, andererseits von den Kantonspolizeien der Schweiz abgerufen werden könnte. Da die deutsche Polizei, genauer: das Bundeskriminalamt, darin alle Daten eingeben wird, die auch ins SIS eingehen, hätten die schweizerischen Polizeibehörden damit Zugang zu mehr als der Hälfte der im SIS gespeicherten Personendaten.

Vor dem Hintergrund der bereits abgeschlossenen bilateralen Polizeiverträge mit den EU-Nachbarstaaten ist kaum einsichtig, warum die Schweiz nun noch zusätzlich formell zur Schengen-Kooperation der EU assoziiert werden soll, während gleichzeitig ein Beitritt zur EU auf längere Sicht ausgeschlossen scheint. Über die ohnehin schon bürgerrechtlich kaum akzeptablen Implikationen von „Schengen" hinaus, sind vor allem die innenpolitischen Konsequenzen, die das EJPD für den Fall der Assoziation plant, abzulehnen.

Schleierfahndung

Im Falle einer Assoziation muss die Schweiz den gesamten Schengen-Acquis vollumfänglich akzeptieren. Dies hieße auch, dass sie die Personenkontrollen an den Grenzen zu den EU-Staaten abbauen müsste. Das EJPD hat seit seiner Ankündigung Anfang 2001 mehrfach deutlich gemacht, wie es diese Auflage zu erfüllen gedenkt: Zwar würden dann tatsächlich keine Personenkontrollen mehr an der unmittelbaren Grenzlinie stattfinden. An deren Stelle sollen vielmehr nach dem Muster der deutschen Schleierfahndung „verdachtsunabhängige" Kontrollen in einem „rückwärtigen Grenzraum" von 30 Kilometern treten. Das Grenzwachtkorps - so betonte dessen Chef Hanspeter Wüthrich Ende April an einer Medienorientierung - praktiziert solche Kontrollen bereits heute. Sie seien im Unterschied zu Kontrollen am Grenzübergang weniger personalintensiv und effizienter, weil sie für die Betroffenen unberechenbar sind. Wenn die Überprüfung an der unmittelbaren Grenzlinie wegfiele, hätte das Grenzwachtkorps erheblich mehr Kapazität für solche Kontrollen im Hinterland.

Die Schleierfahndung ist allerdings keine simple Verlagerung von Ressourcen, sondern bedeutet auch einen grundsätzlichen rechtlichen Einschnitt. Kontrollen ohne Verdacht sind bisher nur an der Grenze selbst erlaubt. Im Inland dagegen dürfen nur dann Personen kontrolliert werden, wenn gegen sie ein Straftatverdacht vorliegt oder wenn sie eine „Gefahr für die öffentliche Sicherheit und Ordnung" darstellen. Dies ist die Rechtslage nach den Strafprozessordnungen und Polizeigesetzen sämtlicher Kantone. Eine verdachts- und anlassunabhängige Kontrolle ist in der Schweiz bisher illegal. Es gibt in der Schweiz konsequenterweise auch keine Ausweispflicht. Die Bewegungsfreiheit ist ein ungeschriebener Verfassungsgrundsatz, die Unterwerfung unter eine solche willkürliche Kontrolle würde diesem Verfassungsgrundsatz eindeutig widersprechen.

In der Schweiz sind - trotz der anderslautenden gesetzlichen Bestimmungen - AusländerInnen auch bisher schon willkürlichen Polizeikontrollen ausgesetzt. Gerechtfertigt werden diese Maßnahmen vor allem mit der Suche nach angeblichen Drogendealern. Diese Eselsbrücke für eine eigentlich illegale Praxis könnte in Zukunft - zumindest im 30 Kilometer-"Grenzraum" - entfallen. Das scheinbare Randgebiet ist größer, als der verbleibende „Innenbereich". Im „Grenzraum" liegen sämtliche größeren Städte des Landes. Eine solche Konzeption bedeutet nichts anderes als die Wiedereinführung des „Reduit"- Denkens, dieses Mal nicht für militärische, sondern für polizeiliche Zwecke.

USIS - Zentralisierung der Polizei

Nicht entschieden ist bisher, wer diese Kontrollen in Zukunft wahrnehmen soll: das Grenzwachtkorps oder die Kantonspolizeien. Vorschläge hierzu werden derzeit im Rahmen von USIS ausgearbeitet, einem Gemeinschaftsprojekt des EJPD und der Konferenz der kantonalen Justiz- und Polizeidirektoren (KKJPD). Das Kürzel USIS steht für „Überprüfung des Systems der Inneren Sicherheit". Tatsächlich steht hier eine komplette Revision des bestehenden polizeilichen Systems der Schweiz zur Debatte. In die Untersuchung gehen sowohl die Kantonspolizeien ein, als auch das Bundesamt für Polizei, das dem EJPD, das Grenzwachtkorps (GWK), das dem Finanzdepartement sowie das Festungswachtkorps (FWK), das dem Verteidigungsdepartement untersteht. Vom September letzten Jahres datiert der zweite Bericht der Projektgruppe, der im Oktober vom Bundesrat und im November von der KKJPD zur Kenntnis genommen wurde.

Einig ist man sich bereits beim Problempunkt Grenze. Die Grenzkontrolle soll in Zukunft mit nur wenigen Ausnahmen vom Bund wahrgenommen werden. Bisher teilen sich Bund und Kantone diese Aufgabe: Die Warenkontrolle nimmt grundsätzlich das GWK vor. Das gleiche gilt für die Personenkontrollen an den Straßenübergängen und an der „grünen Grenze". Die Personenkontrollen in internationalen Zügen und an den internationalen Flughäfen führen dagegen die Kantonspolizeien durch. Gemäß den Überlegungen der Projektgruppe sollen die Kantone in Zukunft nur noch für die Flughafenkontrollen zuständig sein. Sie würden dabei finanziell vom Bund unterstützt. Die restlichen Grenzkontrollen würden sämtlich vom Bund wahrgenommen. Allenfalls bei den Kontrollen im Hinterland, bei der „Schleierfahndung" sollen die Kantonspolizeien beteiligt werden. In großen Teilen des Landes, nämlich in dem 30-Kilometer-Streifen würde damit nicht nur die Kantonspolizei, sondern zusätzlich eine polizeiliche Truppe des Bundes tätig. Der traditionelle polizeiliche Föderalismus der Schweiz würde über den Haufen geworfen. Einig sind sich Bund und Kantone auch, dass sie insgesamt 800 bis 1000 PolizistInnen mehr wollen, um eine angebliche „Lücke" zu decken. Diese hat die USIS-Projektgruppe bei den Grenzkontrollen, den Botschaftsbewachungen, aber auch bei „besonderen" und „außergewöhnlichen" Lagen entdeckt, d.h. beim Einsatz gegen DemonstrantInnen wie in Davos oder bei den Kurdenprotesten 1999 nach der Entführung Öcalans. Man dürfe nicht ständig auf „Assistenzdienste" der Armee zurückgreifen, Innere Sicherheit sei eine zivile Aufgabe, die von Polizeikräften wahrzunehmen sei.

Uneinig sind sich das EJPD und die KKJPD aber, wie diese zusätzlichen bewaffneten PolizistInnen, die nun den Armee-Einsatz im Innern ersetzen sollen, zu verteilen sind. Bundesrätin Ruth Metzler optiert hier für eine „sicherheitspolizeiliche Eingriffsreserve des Bundes", was nichts anderes darstellt, als die „Bundessicherheitspolizei" ihres politischen Großvaters Kurt Furgler. Der damalige EJPD-Vorsteher scheiterte mit diesen Vorschlägen 1978 in einem Referendum. Eine der möglichen Varianten für den Aufbau einer solchen Bundestruppe ist die Überführung des GWK (2000 BeamtInnen) und des FWK (750 Beamte) ins EJPD und ihre Verstärkung durch zusätzliche neue PolizistInnen. Damit hätte das EJPD letzten Endes das Modell des deutschen Bundesgrenzschutz nachvollzogen.

Heiner Busch

Solidarité sans Frontières*

*Neuengasse 8, CH-3011 Bern